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中国城市群规划的四大隐忧

发布时间:2021-01-25 16:29:41 阅读: 来源:鞋架厂家

中国城市群规划的四大隐忧

城镇化战略尘埃落定,城市群被寄予厚望。最新消息称,国家新型城镇化规划很可能在春节后发布。尽管规划迟迟未能发布,但城市群为主体这一方向早已确定。在此前中央城镇化工作会议上,明确提出了两横三纵的城镇化格局,逐步形成若干城市群,而在发改委和国土资源部这两大核心部委牵头的规划中,关于中国未来城市群的设想,引起了广泛关注。为抢占政策先机,多地掀起了各种城市群和经济圈的规划热潮。随着地方两会的召开,这一战役更为白热化。  当下最流行、媒体广泛报道的一种设想,是从三个层次推进中国城市群建设,一是已经建成的珠三角、长三角、京津冀为代表的11个城市群,二是正在建设的武汉城市群、长株潭城市群为代表的14个城市群,三是豫皖城市群为代表的7个潜在城市群。以这一设想所涉及到的省市数量来看,32个城市群几乎涵盖了中国大陆所有省市。据预计,届时中国城市群人口将达8亿,城市带人口将达12亿左右。  如此宏大的计划,确实振奋人心,不过细究之下,城市群战略却过于激进,笔者认为,未来或存在四大隐忧。  “天女散花”模式缺少战略重点  事实上,在本次城市群规划之前,中国的区域规划就已经有冒进的势头。  自2008年以来,中国先后将数十个区域规划上升为国家战略,自珠三角一体化发展发轫,至海西经济区、关中-天水经济区、横琴岛总体发展规划、江苏沿海、图们江、黄河三角洲,乃至到2013年的鄱阳湖、皖江、海南国际旅游岛,乃至最近的新疆、西藏振兴、成渝经济区等,从东至西,从南到北,几乎全在国家发展战略的棋局之中。  优先发展东部沿海,然后辐射到中西部,与“先富带动后富”相对应的是中国区域非均衡发展战略。改革开放三十年,中国经历沧桑巨变,实现了狂飙突起式崛起,亦凸现了一些初具实力的经济区域,如早年的珠江三角、长江三角,而在这些区域,也崛起了代表中国改革开放成果的北上广深。特别是珠三角的崛起,带动了中国经济的整体腾飞。  从上世纪70年代以来的三十年间,国家性发展战略的出台非常有限,而近几年却突然如天女散花般到处飞舞。大跃进式的区域规划,将对中国未来发展造成深远影响。如本次的城市群战略规划亦是如此,若突然之间就推出32个,则覆盖了除港澳台之外的所有省市。  上世纪70年代末至90年代沿海地区经济发展战略,包括经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区的逐步确立,其时间跨度大,空间距离亦广阔。如,以行政性区域振兴计划而言,从深圳在70年代末设立特区,到90年代初的浦东开放,以及到21世纪之后的天津滨海新区,中间间隔均有十余年,如此,每一个国家战略,中央政府都可集中全国物力财力,进行重点投入,并且可以有针对性研究一些优惠政策。如,深圳特区更多获得政策创新支持,而浦东新区和滨海新区,则获得了财政支持以及中央企业的倾斜。以自由式区域发展规划而言,珠三角战略、长三角战略更是跨度巨大,并且经过了长期的积累与磨合。  由于优势的集中,以及开发周期的漫长,中国前期的国家级区域规划,最后都形成了区域性的经济中心。30年前是将优惠政策和资源向沿海地区倾斜,这种优惠是特殊的、定向的、集中的;而若一下出台数十个城市群战略,则更像是天女散花,各个城市群雨露均沾,均难以获得特殊照顾。而这种大面积的“优惠政策”,可能使各自的优势抵消,只有相对意义没有绝对意义。  欲成大器,必有相当的耐心,而相关部门对国家性的区域发展规划毕其功于一役的想法,足见发展之急迫,但却并不一定完全符合现实。要实现长久发展,必须兼备远见与毅力。  因此,笔者认为,为长久计,国家还是需要确定战略重点,从局部突破,再逐步推进。比如,下一步重点扶持中部城市,国家已确认500万人口以上的城市不再批城市用地,在东部大城市未来注重提高内涵与质量的同时,中部广大的中等城市仍有扩张空间。  同质化竞争或难以避免  天女散花式的国家规划,有其天生的局限。而从集中优势,到分散优势,从有限区域到全国普惠,造成的重复竞争,亦致使一些地方面临对资源、政策更为剧烈的竞争。  本次的城市群战略规划,基本每个省都有份,实际上这些规划中,只有少数是国家真正规划,而多数则是一些省市自行规划,通过运作上升到国家战略层面。  几乎每个省份都有“国家战略”,最后造成的结果是,在有些地方之间,造成了短兵相接式的竞争。如2009年12月12日国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》之后,《皖江城市带承接产业转移示范区规划》亦于2010年1月12日通过。虽然这两个国家级规划,一个被冠以承接产业转移之名,一个被冠以生态经济之名,但由于两者地理上过于接近,而在功能与使命方面有部分重叠,必然导致安徽与江西未来的剧烈竞争。  在32个城市群中,我们可以看到非常多的直接竞争对手。如在第一个层级的城市群中,长江中游城市群与中原城市群,未来将争夺中部崛起的龙头。在建的系列城市群,如武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群等这几个城市群产业结构类似,在争夺东部产业转移的过程中将成为直接竞争对手。而在潜在城市群中,豫皖城市群与鄂豫城市群将成为最大的竞争对手。近年来,湖北和河南均表示自己是中国经济地理的中心,均要成为中部崛起的龙头,不仅其核心区的中三角与中原经济区成为竞争对手,连涉及到其边缘崛起的大别山振兴计划亦将成为直接竞争对手,豫皖城市群与鄂豫城市群谁先成为国家战略,关系到湖北与河南崛起中谁可得到更多国家扶持。  中国的同质化竞争,微处是产业同质化,而在宏观方面,则是城市乃至城市群发展的同质化。众多发展程度类似、地域相近、资源禀赋类似的地方同时构建城市群,同时上升为国家战略,奉行类似的发展战略,可能会适得其反,造成内耗。  因此,笔者认为,为避免同质化竞争,一是需在规划之时就确立重点,二是建立跨区域的协调机制非常重要,尤其是类似鄂豫城市群这种跨省经济区更需协调。此外,产业的协同与错位竞争,非常重要。  城市群不可滥竽充数拔苗助长  阳光普照,人人有份。虽然本次的城市群规划照顾了各地求发展的诉求,但却存在严重的拉郎配、充数字的弊端。  在有关城市群的各项指标中,首要的一项是人口密度。法国地理学家简·戈特曼在1957年提出,城市群人口应在2500万人以上,国内则有学者提出2000万人的标准。如果以此为标准,则中国的32个城市群中,有一半将不达标。  其次是经济密度。国内有学者认为,城市群的经济密度应大于每平方公里500万元,由此,中国的多数在建城市群,以及潜在城市群,将不够格。尤其是一些西部城市群,如兰州城市群、银川城市群、拉萨城市群等,是典型的地广人稀,单位产出低下,是否适合建成城市群,值得疑问。  其三是核心城市与外界的密切联系,以及公路、铁路、航空、水运等交通网络。在7个潜在城市群中,这一问题更为明显。豫皖城市群与鄂豫城市群本来是振兴大别山区的重要抓手,一直以来,中部崛起不能形成合力,根源就在于在中部崛起的最中部地区,亦是鄂豫皖三省之间出现了一个巨大的塌陷,而这一塌陷的形成很大原因就在于交通不畅,而这一大短板,在短期内很难弥补,两大城市群的出笼过于理想主义。长江中游城市群和中原城市群,目前还处于承接东部产业转移的阶段,尚且未能完成崛起,豫皖城市群与鄂豫城市群的设立,似为时过早。  不仅国家规划32个城市群过多,各个地方亦在国家城市群规划带动下,推出了省内城市群计划,如山东提出“五位一体”总布局,打造南承沪宁、北联京津、东接半岛、西启黄河中上游的枢纽型城市群;黑龙江亦要打造以牡丹江和佳木斯为两极,鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗为支撑的东部城市群。  城市群的发展,是城市发展到一定阶段的自然产物,绝不可拔苗助长,等相关城市的经济总量、人口规模等硬件,以及管理水平等软件兼备,方才可逐步形成城市群。  去行政化干预迫在眉睫  中国经济的特点,是既具备市场经济的基本要素,同时,权力对于经济的干预亦很大,实行的强政府与强市场的模式,与西方的强市场弱政府模式不同。  在城市群的形成过程中,市场与权力的两大力量,亦是交替出现。珠三角与长三角成为中国经济最重要的两级,大家公认是市场经济造就的奇迹,但如果改革开放之初国家不选择珠三角作为改革突破口,亦很难说当下珠三角就可以率先崛起。  在当下的城市群中,已经出现的一些问题,如产业不协同,国家对于不同城市群的扶持力度的差异等,均与权力干预有关。  关于谁是中国经济的第四级,湖北与重庆、河南争夺激烈。湖北捆绑长江中游城市群,向国家申请明确武汉国家中心城市定位,而重庆则捆绑四川,推出成渝城市群,一个直辖市和一个大省组合,河南则联合河北、安徽部分城市,将中原城市群进行扩容。到底谁可率先胜出?目前,国家方面并未明确表态,这是一个好事,一旦表态,就会出现倾力扶持一个地方、而忽视其他地方的局面。珠三角和长三角的崛起,争议不大,但京津冀的崛起,却争议巨大,一个很大原因,就是北京和继起的天津滨海新区得到了国家太多的扶助,而这对其他地方是不公平的。用国家巨大财力砸出来的繁荣,和自我生长、具有造血功能的繁荣,有本质的区别。  未来的城市群急需打破权力主导的体系,让市场起到决定性作用。

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